2019年全市检察理论研究年会
关于新时代基层民事检察工作的理性思考
—以A县检察院民事检察工作为视角
安福县人民检察院欧阳佳先*
摘要：民事检察监督制度是国家赋予检察机关在民事诉讼中进行检察监督的权利，也是国家权力在民事领域的体现。党的十八届四中全会明确提出要加强对司法活动的监督，完善检察机关行使监督权的法律制度。加强和完善检察监督，是全面推进依法治国、深化司法体制改革、充分发挥检察机关法律监督职能的关键。随着我国主要矛盾已经转化成为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民群众对民主法治、公平正义等方面有了更好的期待与需求。作为基层检察机关应树立全面平衡充分发展的理念，切实解决“重刑轻民”问题，立足民事检察监督职能、提升民事检察监督质效、加强民事检察监督能力建设，不断提升民事检察监督水平。笔者以A县检察院民事检察工作为视角，对新时代基层民事检察工作进行实证研究，以期真实呈现基层民事检察工作的基本情况，反映实际工作中须解决的突出问题，为基层民事检察工作的开展提供可行的对策建议。
关键词：检察机关 法律监督 基层民事检察
正 文
民事检察是中国特色社会主义检察制度的重要组成部分，是检察机关法律监督职责在民事诉讼领域的具体体现。自1949年以来，我国的民事检察制度从无到有，从小到大，经历了初创、消亡、重建、发展等多个历史时期，逐步成为检察机关法律监督工作的重要组成部分，为促进司法公正，维护社会公平正义发挥了积极作用。但毋庸置疑，基层民事检察作为全国民事检察监督体制中的重要组成部分，与宪法法律赋予检察机关的职责和新时代人民群众的新要求新期待还存在不小差距。2019年张军检察长在全国检察长会议上强调，要推动“四大检察”协调充分发展。基层民事检察工作迎来了最好的发展契机。
一、民事检察监督的内涵与价值功能及在2012年新《民事诉讼法》中的相关规定
（一）民事检察监督的内涵。
民事检察监督是检察机关作为国家法律监督机关依法针对审判机关民事诉讼活动实施法律监督，包括对审判机关做出的生效判决、裁定、调解书，还有审判人员的违法行为及执行活动等行为进行监督。
（二）民事检察监督的价值功能。
1、维护司法公正。公平和正义是诉讼的生命和灵魂。然而不公裁判在现实中大量存在是不争的事实，民事检察监督就是要促使审判机关纠正其在审判活动中存在的某些司法不公的问题，恢复因司法不公而损害的司法公信力。维护司法公正是民事检察监督制度设立的基础，同时也是其基本功能。
2、维护法制统一。维护法律统一、正确实施是现代法制的必然要求。法制统一，既是对立法的要求，也是对司法的要求。检察机关对实施的法律监督，目的就是为了保障和维护国家法制统一。民事诉讼作为国家司法活动的一种重要形式，必须严格依法进行，错误的判决、裁定无疑是对法律统一、正确实施的破坏，内在地要求得到监督和制约。检察机关实施民事法律监督，对于案件有明显错误的，通过民事检察监督权的行使，使错误的生效民事裁判得到再次审理，具有维护民事法律统一、正确实施的功能。
3、维护当事人的合法权益。当事人申请人民检察院履行监督职能，直接目的就是促使人民法院启动再审程序，纠正当事人认识中的“错误”裁判，救济其在该“错误”裁判中未能得到司法确认的合法权益，获得实体法上的具体法律地位或具体法律效果。检察机关将民事审判活动纳入到法律监督之下，保障民事审判活动按照法律确定的程序进行，保障了当事人诉权的充分行使。
（三）民事检察监督在2012年新《民事诉讼法》中的相关规定
1、新修改的《民事诉讼法》第十四条，扩大了检察监督适用的范围。2012年新《民事诉讼法》将民事检察监督的范围扩展到整个民事诉讼中，不仅局限于民事审判程序，还包括审判前的一些诉讼程序，如立案、管辖等程序，包括执行阶段的民事检察监督，还包括督促程序、公示催告程序案件的民事检察监督。
2、新修改的《民事诉讼法》增加了检察监督的方式。2012年新《民事诉讼法》第二百零八条增加了人民检察院可以通过检察建议的方式对整个民事诉讼活动期间，如立案、审判阶段、执行阶段等发生的违法行为进行监督，防止出现司法腐败，促进廉洁司法和公正司法。
3、新修改的《民事诉讼法》第二百零九条增加了当事人申请检察监督的权利。2012年新《民事诉讼法》明确了当事人在有该法第二百零九条规定情形之一的，当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉，提高了当事人在诉讼活动后期的参与度，更好地保证了民事判决、裁定的公信力。
4、新修改的《民事诉讼法》强化了监督手段，增加了检察机关的调查核实权。2012年新《民事诉讼法》规定，“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。”此项权力的提出，使检察机关可以充分把握案件，从而保证决定的正确性。
二、2016年至2018年A县检察院民事检察工作基本情况及特点分析
（一）2016年至2018年A县检察院办理民事检察监督案件基本情况
2016年至2018年，A县检察院共办理民事检察监督案件27件。其中民事审判程序违法监督案件14件，提出检察建议14件，法院采纳14件；民事执行监督案件13件，提出检察建议13件，法院采纳13件；未办理生效裁判监督案件、虚假诉讼案件及非诉执行监督案件。
图一：A县检察院2016年至2018年办理民事检察监督案件图
（二）A县检察院民事检察工作特点分析
1、民事检察监督案件受理数量偏少。从案件总量来看，2016年至2018年，A县检察院总共办理民事检察监督案件27件，平均每年办理案件数仅为9件，受理案件数较少。
2、受理案件类型单一。2016年至2018年，A县检察院在受理审查的民事检察监督案件中，主要集中在执行监督与审判程序违法监督方面，生效裁判监督及虚假诉讼监督及非诉执行监督方面案件为零，发展不平衡。
3、均采取了检察建议的监督方式，且采纳率较高。2016年至2018年，A县检察院办理的审判程序违法监督案件14件及执行监督案件13件，均采取了检察建议的监督方式。检察建议的采纳率均为100%，采纳率高。
三、基层检察机关在民事检察工作中存在的问题
通过对A县检察院民事检察工作的相关分析，我们可以得出基层检察机关在民事检察工作方面或多或少的存在以下几个问题：
（一）“重刑轻民”传统观念在基层检察机关依然存在。少数基层检察院领导受传统“重刑轻民”思想影响，没有将民行检察工作摆在重要位置，重视不够，支持不足，在一定程度上制约着基层民事检察工作的发展。
（二）基层民事检察力量相对薄弱。在各级法院办理的案件中，民商事案件占了绝大多数，而其中的绝大多数又是由基层法院所办理。基层民事检察对应基层法院的民商事审判，所涉及的法律法规复杂，且承担了从调查核实、出庭、审判人员违法监督和执行监督等一整套诉讼流程任务。故理论上应当配备业务能力强、年龄结构合理的民事检察干警，方能胜任该项工作。但实践中恰恰相反，基层民事检察干警人数不仅在检察机关内部占比较低，而且现有的民事检察队伍中，熟悉民事检察业务的骨干少之又少，尤其缺乏既精通民事法律，又具有办案经验的专业人才，制约了整体监督能力和办案水平的提高。
（三）基层民事检察监督案件少、案源明显不足。案源问题一直是制约基层民事检察工作发展的主要障碍。《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第三十一条第一项规定，当事人未向人民法院申请再审或者申请再审超过法律规定期限的，人民检察院不予受理。根据上述规定，依申请监督的案件，法院再审程序是前置程序。而我国民事审判实行两审终审制，只有特别程序和小额诉讼程序审理的案件实行一审终审。其中适用小额诉讼的前提是符合简易程序适用条件，即案件事实清楚、权利义务关系明确、争议不大。此类案件简单明确，涉及的矛盾易于化解，当事人对裁判的服判率高，通常不会引发再审程序。而特别程序案件本身案件数量少，且不涉及民事权益争议，更是鲜有当事人申请再审。司法实际中大量针对生效裁判提出监督申请均是二审终审案件，根据监督规则的规定，这些生效裁判至少由中级人民法院作出。根据同级监督的原则，这类案件均由市级以上检察机关管辖。由于受理条件的限制，导致基层检察机关民事监督案件的案源偏少。
（四）基层民事检察工作发展不平衡。基层检察机关在受理审查的民事检察监督案件中，往往集中在执行监督与审判违法监督方面，生效裁判监督及虚假诉讼监督及非诉执行监督方面案件甚少，发展不平衡。
（五）民事检察工作公众知晓度不高。群众百姓和其他社会组织对检察机关法律监督的职能、地位、作用和民事检察工作认知度较低，当事人到民事检察部门提出申诉的案件相对较少，办理案件数量不多，社会影响力不大，民事检察监督职能作用尚未完全发挥出来。
（六）基层民事检察息诉工作难度较大。民众在社会生活中产生了纠纷要求司法解决，司法出现了不公寻求法律监督，认为检察机关能够提供法律救济和权利保护。不少当事人对检察监督期望过高，一旦检察机关不支持监督申请，或者检察机关提出监督意见但法院未采纳，容易缠访闹访，或向其他机关信访，导致息诉压力大。
四、新时代做好基层民事检察工作的一些建议
(一)牢固树立“四大检察”全面协调充分发展的新理念。切实转变“重刑轻民”思想，牢固树立“四大检察”即民事检察、行政检察、公益诉讼检察、刑事检察全面协调充分发展的司法理念，将民事检察工作摆在重要位置。充分认识到加强检察机关民事检察工作，对进一步推进法治建设，规范人民法院民事审判、执行活动，促进司法公正具有十分重要的意义。
(二)优化队伍，全面提升民事诉讼法律监督能力。民事检察权行使的效果不仅依赖于制度本身设计的科学性，还受到权力实施主体的影响。因此要把民事检察队伍建设作为一项重要任务抓好抓实。通过组织专业培训、岗位练兵、业务竞赛等活动，提高民事检察人员的法律监督能力，建设高素质、专业化的民事检察队伍；采取充实、调整、引进等方法，努力将政治素质好、法律理论水平高、熟悉民事审判业务和检察业务、办案经验丰富、群众工作能力强的人员选配到民事检察部门，切实加强和优化办案力量，提高民事检察人员在检察队伍中的比例，构建一支专业化的民事检察队伍。从根本上解决“办理刑事案件强，办理民商事案件弱”的短板。
(三)积极践行双赢多赢共赢理念，加强与法院的协调配合。法律监督权和审判权之间的冲突具有天然性，但我们并不能因为这种矛盾的存在就否认两者并存的可能性。法律监督权与审判权之间具有矛盾性，但两者又是统一的。因此无论是司法审判独立原则，还是民事检察监督制度，其目的都是为了实现司法公正的价值目标。可以说司法独立和检察监督的功能是殊途同归，相得益彰。因此检察机关在办理民事检察监督案件过程中应与人民法院多沟通、多协调、多配合，消除彼此之间的工作分歧，努力达成共识,形成良性、互动、积极的工作关系，共同维护司法公正、提高司法公信力。
(四)加大对民事行政检察工作的宣传力度，扩大社会影响。积极拓展宣传形式，全方位、多角度开展民事检察职能宣传工作。讲好检察故事，传播好检察声音。大力宣传民事检察监督新范围、新方式、新手段，不断提升民事的社会认知度。大力宣传法律效果好、社会效果佳的成功监督案例，打造民事检察形象，树立民事检察威信，提升民事检察的社会影响力和公众认知度，以拓展监督案源渠道。
（五）注重案件来源机制建设，积极拓展民事检察监督案源。既要通过宣传提升民事检察的社会影响力，又要发挥主观能动性用好依职权监督方式，同时还要完善案件线索移送机制，注意加强与司法行政机关、律师协会、律师事务所的联系，建立健全信息沟通和案件线索收集机制，在检察机关内部，建立健全民事检察部门与侦监、公诉、控申等部门的相互协作配合的工作机制。
(六)加强办案工作，提高监督实效。基层民事检察要找准工作重点，集中精力在办理高质量案件上下功夫，在认真办理生效裁判监督案件的同时，针对群众反映强烈的执行难、虚假诉讼、程序违法等突出问题，扎实推动执行、审判程序和虚假诉讼监督工作，完善民事检察多元化监督格局。加强案件跟踪监督，做到办案过程公开透明，程序规范便捷，结果公平公正，实现办案数量与质量、效率与效果的有机统一。
虽然，当前制约基层民事检察工作发展的因素很多，但我们相信只要我们牢固树立“四大检察”全面协调充分发展的司法理念，充分认识到民事检察工作的重要性，加大对民事检察的投入，加大办案力度，增强民事检察监督信心，以高度的责任感投入到民事检察工作中，全面履行民事检察职能，积极探索民事检察工作的新方法，努力开创新时代民事检察工作新局面。基层民事检察工作一定能够科学、深入、健康发展。
